Ação de Execução de Termo de Ajustamento de Conduta - implementação do CAPS ad II e dos NASFs

EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ DE DIREITO DA VARA DA FAMÍLIA, ÓRFÃOS, SUCESSÕES, INFÂNCIA E JUVENTUDE DE PALHOÇA/SC.   

SIG n. 08.2012.00484246-2

O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA, por intermédio de seu Órgão de Execução, com fundamento no artigo 129, incisos II e III, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988; nos artigos 148, inciso IV, 209, 211 e 213, todos da Lei n. 8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente); nos artigos 100, inciso IV, alínea 'd', 461, 566, inciso II, 585, inciso VIII, 632 e seguintes e 645, todos do Código de Processo Civil; bem como com fulcro no  artigo 5º, § 6º, da Lei n. 7.347/85, vem propor a presente: 

AÇÃO DE EXECUÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER FUNDADA EM TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL

em desfavor do MUNICÍPIO DE PALHOÇA, pessoa jurídica de direito público, CNPJ 82.892.316/0001-08, com endereço na Avenida Hilza Terezinha Pagani, n. 289, Parque Residencial Pagani, Palhoça/SC, representado pelo Prefeito Ronério Heiderscheidt e pelo Secretário Municipal de Saúde Rosinei de Souza Horácio, pelas razões de fato e de direito que passa a expor:

I - DA COMPETÊNCIA DO JUÍZO:

Extrai-se da Lei n. 8.069/90 que é competente o Juízo da Infância e Juventude para julgar ações civis fundadas em interesses individuais, difusos ou coletivos afetos à criança e ao adolescente, conforme se depreende da leitura do artigo 148, inciso IV, do Estatuto da Criança e do Adolescente.

Infere-se ainda do Estatuto da Criança e do Adolescente que as ações relacionadas à criança e ao adolescente serão propostas no foro do local onde ocorreu ou deva ocorrer a ação ou omissão, cujo Juízo terá competência absoluta para processar a causa (artigo 209 da Lei n. 8.069/90).

Paralelamente, o Código de Processo Civil (art. 100, inciso IV, alínea 'd'), dispõe taxativamente que é competente o foro do lugar onde a obrigação deve ser satisfeita para a ação em que se lhe exigir o cumprimento.

Portanto, como a obrigação de fazer deve ser cumprida nesta Comarca de Palhoça, a fixação da competência deve ocorrer neste foro judicial.

II – DA LEGITIMIDADE ATIVA:

Da legislação constitucional e infraconstitucional deflui a legitimação do Ministério Público para a propositura desta ação de execução.

O  artigo 129, incisos II e III, da Constituição de 1988 dispõe:

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: 

[...] 

II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;

III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

Ademais, perlustrando a Lei n. 8.069/90, denota-se que o Ministério Público pode tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, o qual terá eficácia de título executivo extrajudicial (art. 211). 

Nesse sentido, o art. 5º, § 6º, da Lei n. 7.347/85 prescreve que "os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial".

Fazendo uso de sua legitimidade, este Órgão de Execução do Ministério Público celebrou Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta com o Município de Palhoça, que não cumpriu todas as cláusulas do TAC, conforme será mencionado na sequência, no tópico "dos fatos".

Em razão desse descumprimento, a execução do Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta é medida que se impõe, porque o Ministério Público não pode desistir da execução nem abandoná-la. Ressalte-se que a desistência seria uma afronta ao título executivo, mediante o qual já se identificou o reconhecimento do direito.

Assim, no escopo de executar o ajuste promovido por este Órgão de Execução, legalmente legitimado, nos termos do artigo 566, inciso II, do Código de Processo Civil, o ajuizamento deste feito é medida imperativa, a fim de que os direitos das crianças e dos adolescentes palhocenses sejam devidamente salvaguardados.

Logo, verifica-se-se que o Ministério Público detém legitimidade para propor esta ação de execução.

III – DOS FATOS:

Este Órgão de Execução do Ministério Público instaurou o Inquérito Civil n. 06.2010.006014-8 para apurar a atual situação do Município de Palhoça no que se refere à estrutura da saúde mental. 

Após a realização de várias diligências no Inquérito Civil aludido, constatou-se a desídia do Município de Palhoça, haja vista:

a) a insuficiência de profissionais para atendimento na Equipe Álcool e Drogas;

b) a inexistência de Centro de Atenção Psicossocial, na modalidade CAPS ad II, para atendimento de pacientes com transtornos decorrentes do uso e dependência de substâncias psicoativas; e

c) a inexistência de Núcleo de Apoio à Saúde da Família (NASF 1), que objetiva ampliar a abrangência e o escopo das ações de atenção básica, bem como sua resolubilidade, apoiando a inserção da estratégia da saúde da família na rede de serviços e o processo de territorialização e regionalização a partir da atenção básica.   

Diante da negligência antes mencionada, o Ministério Público celebrou Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta com o Município de Palhoça, ora executado, no dia 30 de janeiro de 2012, nos seguintes termos (TAC - fls. 2/14):

I - QUANTO AO COMPROMISSÁRIO MUNICÍPIO DE PALHOÇA:

Providenciar a estruturação da rede de saúde mental, consistente em:

- Equipe Álcool e Drogas:

Para atendimento da atual demanda, providenciar, no prazo de 30 (trinta) dias, os seguintes profissionais para que exerçam suas funções na Equipe Álcool e Drogas:

A – 1 (um) psicólogo;

B – 01 (um) assistente social;

C – 01 (um) auxiliar administrativo. 

CAPS ad II:

1. Iniciar os procedimentos destinados à implantação do Centro de Atenção Psicossocial na modalidade CAPS ad, nos moldes da Portaria n. 336/2002 do Ministério da Saúde (cópia anexa), para atendimento de pacientes com transtornos decorrentes do uso e dependência de substâncias psicoativas no Município de Palhoça, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias;

2. Encaminhar ao Ministério da Saúde, dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias acima estipulado, com cópia para a Secretaria de Estado da Saúde, a solicitação de incentivo financeiro de que trata a Portaria n. 245/GM, de 17 de fevereiro de 2005 (cópia anexa), obedecendo os requisitos constantes da norma acima mencionada; 

3. Após o recebimento do recurso proveniente da solicitação supracitada, realizar a implantação efetiva do CAPS ad, no prazo máximo de 90 (noventa) dias (art. 2º, inciso IV, da Portaria n. 245/2005), observando, para isso, principalmente, as normas contidas na Portarias 336/GM/2002, disponibilizando  estrutura física adequada, com alvará de funcionamento expedido pelo Corpo de Bombeiros Militar e pela Vigilância Sanitária, e recursos visando o desenvolvimento das atividades, para atendimento de pacientes com transtornos decorrentes do uso e dependência de substâncias psicoativas, com as seguintes características:

3.1 Funcionamento em área específica e independente de qualquer estrutura hospitalar (art. 3º, caput, da Portaria n. 336/02);

3.2 Constituir-se em serviço ambulatorial de atenção diária (art. 4º, item 4.5, alínea a, da Portaria n. 336/02); 

3.3 Sob coordenação do gestor local, responsabilizar-se pela organização da demanda e da rede de instituições de atenção a usuários de álcool e drogas, no âmbito de seu território (art. 4º, item 4.5, alínea b, da Portaria n. 336/02);

3.4 Possuir capacidade técnica para desempenhar o papel de regulador da porta de entrada da rede assistencial local no âmbito do território e/ou do módulo assistencial, definido na Norma Operacional de Assistência à Saúde (NOAS) (art. 4º, item 4.5, alínea c, da Portaria n. 336/02);

3.5 Coordenar, no âmbito de sua área de abrangência e por delegação do gestor local, as atividades de supervisão de serviços de atenção a usuários de drogas (art. 4º, item 4.5, alínea d, da Portaria n. 336/02);

3.6 Supervisionar e capacitar as equipes de atenção básica, serviços e programas de saúde mental local no âmbito do território e/ou do módulo assistencial (art. 4º, item 4.5, alínea e, da Portaria n. 336/02);

3.7 Realizar, e manter atualizado, o cadastramento dos pacientes que utilizam medicamentos essenciais para a área de saúde mental regulamentados pela Portaria/GM/MS n. 1077 de 24 de agosto de 1999 e medicamentos excepcionais, regulamentados pela Portaria/SAS/MS n. 341 de 22 de agosto de 2001, dentro de sua área assistencial (art. 4º, item 4.5, alínea f, da Portaria n. 336/02);

3.8 Funcionar de 8:00 às 18:00 horas, em 02 (dois) turnos, durante os cinco dias úteis da semana, podendo comportar um terceiro turno funcionando até às 21:00 horas (art. 4º, item 4.5, alínea g, da Portaria n. 336/02);

3.9 Manter de 02 (dois) a 04 (quatro) leitos para desintoxicação e repouso (art. 4º, item 4.5, alínea h, da Portaria n. 336/02), de acordo com o horário estabelecido no item anterior;

3.10 Providenciar atendimento individual (medicamentoso, psicoterápico, de orientação, entre outros) (art. 4º, item 4.5.1, alínea a, da Portaria n. 336/02);

3.11 Providenciar atendimento em grupos (psicoterapia, grupo operativo, atividades de suporte social, entre outras) (art. 4º, item 4.5.1, alínea b, da Portaria n. 336/02);

3.12 Providenciar atendimento em oficinas terapêuticas executadas por profissional de nível superior ou nível médio (art. 4º, item 4.5.1, alínea c, da Portaria n. 336/02);

3.13 Providenciar visitas e atendimentos domiciliares (art. 4º, item 4.5.1, alínea d, da Portaria n. 336/02);

3.14 Providenciar atendimento à família (art. 4º, item 4.5.1, alínea e, da Portaria n. 336/02);

3.15 Providenciar atividades comunitárias enfocando a integração do dependente químico na comunidade e sua inserção familiar e social (art. 4º, item 4.5.1, alínea f, da Portaria n. 336/02);

3.16 Os pacientes assistidos em um turno (04 horas) receberão uma refeição diária; os assistidos em dois turnos (08 horas) receberão duas refeições diárias (art. 4º, item 4.5.1, alínea g, da Portaria n. 336/02);

3.17 Providenciar atendimento de desintoxicação (art. 4º, item 4.5.1, alínea h, da Portaria n. 336/02);

3. 18 Providenciar que a equipe técnica mínima para atuação no CAPS ad II para atendimento de 25 (vinte e cinco) pacientes por turno, tendo como limite máximo 45 (quarenta e cinco) pacientes/dia, seja composta, nos termos do art. 4º, item 4.5.2, da Portaria n. 336/02, por:

3.18.1 - 01 (um) médico psiquiatra;

3.18.2 - 01 (um) enfermeiro com formação em saúde mental;

3.18.3 - 01 (um) médico clínico, responsável pela triagem, avaliação e acompanhamento das intercorrências clínicas;

3.18.4 - 04 (quatro) profissionais de nível superior entre as seguintes categorias profissionais: psicólogo, assistente social, enfermeiro, terapeuta ocupacional, pedagogo ou outro profissional necessário ao projeto terapêutico;

3.18.5 - 06 (seis) profissionais de nível médio: técnico e/ou auxiliar de enfermagem, técnico administrativo, técnico educacional e artesão.

NASF:

1. Elaborar Projeto de Implantação de Núcleo de Apoio à Saúde da Família – NASF 1, no prazo de 90 (noventa dias), nos termos do anexo II da Portaria n. 154/2008 do Ministério da Saúde, com o objetivo de ampliar a abrangência e o escopo das ações da atenção básica, bem como sua resolubilidade, apoiando a inserção da estratégia de Saúde da Família na rede de serviços e o processo de territorialização e regionalização a partir da atenção básica, contemplando:

1.1 O território de atuação, formado por áreas contíguas de equipes de Atenção Básica/Saúde da Família;

1.2 As principais atividades a serem desenvolvidas;

1.3 Os profissionais a serem inseridos/contratados;

1.4 A forma de contratação e a carga horária dos profissionais;

1.5 A identificação das Equipes Saúde da Família - ESF vinculadas aos NASF;

1.6 O planejamento e/ou a previsão de agenda compartilhada entre as diferentes equipes SF e a equipe dos NASF, que incluam ações individuais e coletivas, de assistência, de apoio pedagógico tanto das ESF quanto da comunidade e as ações de visita domiciliar;

1.7 O código do CNES da Unidade de Saúde em que será credenciado o serviço NASF, que deve estar inserida no território das ESF vinculadas;

1.8 O formato de integração no sistema de saúde, incluindo fluxos e mecanismos de referências e contrarreferências aos demais serviços da rede assistencial, prevendo mecanismos de retorno da informação e a coordenação do acesso pelas ESF; 

1.9 Descrição dos investimentos necessários à adequação da Unidade de Saúde para o bom desempenho das ações dos NASF.

2. Após, dentro do prazo de 90 (noventa) dias acima estabelecido, submeter o projeto para aprovação do Conselho de Saúde do Município;

3. Na sequência, dentro do prazo de 90 (noventa) dias antes entabulado,  providenciar que a Secretaria Municipal de Saúde envie as informações para análise da Secretaria Estadual de Saúde; 

4. Empós, quando o Município de Palhoça estiver recebendo o incentivo correspondente às equipes efetivamente implantadas, a partir do cadastro de profissionais no sistema nacional de informação definido para esse fim, e da alimentação de dados no sistema, comprovar o início de suas atividades, com a remessa de relatório detalhado a este Órgão de Execução do Ministério Público, no prazo de 10 (dez) dias, com as seguintes características:

4.1 NASF 1 composto por no mínimo cinco profissionais de nível superior de ocupações não-coincidentes (Médico Acupunturista; Assistente Social; Profissional da Educação Física; Farmacêutico; Fisioterapeuta; Fonoaudiólogo; Médico Ginecologista; Médico Homeopata; Nutricionista; Médico Pediatra; Psicólogo; Médico Psiquiatra; e Terapeuta Ocupacional) (art. 3º, § 1º e 2º da Portaria n. 154/2008);

4.2 NASF deverá funcionar em horário de trabalho coincidente com o das equipes de Saúde da Família, com carga horária dos profissionais de, no mínimo, 40 horas semanais (art. 4º da Portaria n. 154/2008);

4.3 Que o NASF conte com pelo menos 1 (um) profissional da área de saúde mental (art. 4º, § 2º da Portaria n. 154/2008);

4.4 Que cada NASF 1 realize suas atividades vinculado a, no mínimo, 8 (oito) Equipes de Saúde da Família e a, no máximo, 20 (vinte) Equipes de Saúde da Família (art. 5º da Portaria n. 154/2008);

4.5 Que a Secretaria Municipal de Saúde (art. 7º da Portaria n. 154/2008):

4.5.1 Defina o território de atuação de cada NASF;

4.5.2 Providencie o planejamento das ações que serão realizadas pelos NASF, como educação continuada e atendimento a casos específicos;

4.5.3 Defina o plano de ação do NASF em conjunto com as ESF, incluindo formulários de referência e contrarreferência, garantindo a interface e a liderança das equipes de Saúde da Família no estabelecimento do cuidado longitudinal dos indivíduos assistidos, bem como de suas famílias;

4.5.4 Selecione, contrate e remunere os profissionais para os NASF, em conformidade com a legislação municipal vigente;

4.5.5 Mantenha atualizado o cadastro de profissionais, de serviços e de estabelecimentos sob sua gestão;

4.5.6 Disponibilize estrutura física adequada e garanta os recursos de custeio necessários ao desenvolvimento das atividades mínimas descritas no escopo de ações dos diferentes profissionais que comporão os NASF;

4.5.7 Realize avaliação de cada NASF, estimulando e viabilizando a capacitação dos profissionais;

4.5.8 Assegure o cumprimento da carga horária dos profissionais dos NASF;

4.5.9 Estabeleça estratégias para desenvolver parcerias com os demais setores da sociedade e envolver a comunidade local no cuidado à saúde da população de referência, de modo a potencializar o funcionamento dos NASF.

Ficou ainda estabelecido no mencionado ajuste que "o não cumprimento dos itens ajustados implicará na multa pecuniária no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a cada mês de descumprimento, reajustado pelo INPC ou índice equivalente, a ser recolhido em favor do FUNDO MUNICIPAL DA INFÂNCIA E JUVENTUDE DE PALHOÇA (FIA), além da execução judicial das obrigações ora ajustadas" (fls. 12/13).

Empós, diante da celebração do Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta, este Órgão de Execução arquivou o Inquérito Civil n. 06.2010.00006014-8 (Despacho – fls. 15/20).

Posteriormente, a promoção de arquivamento foi homologada pelo Conselho Superior do Ministério Público (fl. 21). 

Ato contínuo, foram extraídas as cópias necessárias do Inquérito Civil acima referido e foi instaurado Procedimento Administrativo n. 09.2012.00000755-0 para fiscalizar o cumprimento das cláusulas do TAC do vertente caso (fl. 22).

 Na sequência, decorrido o prazo estabelecido no ajuste para cumprimento das cláusulas, este Órgão de Execução expediu ofícios ao Prefeito de Palhoça e ao Secretário Municipal de Saúde requisitando informações detalhadas sobre o cumprimento do termo de compromisso (fls. 23/37).

Em seguida, aportou nesta Promotoria de Justiça o Ofício n. 285/2012, oriundo do Gabinete do Prefeito, noticiando, de modo conciso, que o CAPS ad tem desenvolvido suas atividades nesta Comarca e que os Núcleos de Apoio à Saúde da Família (NASF) estão presentes em três bairros de Palhoça (fls. 38/40).

Dessa forma, em razão do ofício antes citado trazer notícias vagas e imprecisas, sem comprovar o cumprimento das cláusulas do ajuste, o Ministério Público reiterou os aludidos expedientes e requisitou, novamente, informações detalhadas sobre o cumprimento do termo de co mpromisso (fls. 41/50).

Depois, juntou-se neste feito o Ofício n. 162/2012, proveniente da Secretaria Municipal de Saúde de Palhoça, informando, em síntese, que a Equipe Álcool e Drogas encontra-se devidamente implantada em Palhoça e conta com um médico psiquiatra, um psicólogo, um assistente social, um agente administrativo, dois enfermeiros, um coordenador, um vigilante e um agente de serviços gerais, suprindo o acordado no ajuste (fl. 51).

Ademais, o Secretário de Saúde de Palhoça noticiou que, quanto ao CAPS ad II, foi realizado projeto de implantação e encontra-se em processo de implantação, sendo que a Equipe Álcool e Drogas supre as demandas de atendimento do Município (fl. 52).

De mais a mais, no tocante ao NASF, a Secretaria Municipal de Saúde informou, em resumo, que foi elaborado o projeto de implantação, mas estão em processo de implantação, contando hoje com uma equipe NASF em funcionamento (fls. 52/53).

  

Registre-se que a resposta acima foi instruída com os documentos de fls. 54/164.

Após, verificou-se que a Equipe Álcool e Drogas foi implementada nesta Comarca, mas que está atuando sem psicólogo desde o mês de outubro de 2012 (Certidão - fl. 165). 

Assim, denota-se que o Município de Palhoça, ora executado, até o momento ainda não cumpriu integralmente o compromisso assumido, pois:

- a Equipe Álcool e Drogas está incompleta (sem psicólogo); 

- o ente Municipal não demonstrou o cumprimento do item n. 2 do ajuste, referente ao CAPS ad II e, consequentemente, não cumpriu os demais itens (3 até 3.18.5);

- o Município requerido não comprovou o cumprimento das cláusulas relacionadas ao NASF (itens 1 ao 4.5.9). 

Logo, analisando o feito, fica claro que todas as cláusulas previstas no compromisso assumido, cujo ônus é exclusivo do Município, não foram cumpridas ou estão sendo executadas precariamente ou sequer foram implementadas, evidenciando o desrespeito e a indiferença com que são tratados os direitos e garantias assegurados às crianças e adolescentes desta Comarca.

Sobreleva ressaltar que o prazo para cumprimento das cláusulas do título executivo já se escoou e, consequentemente, a inadimplência se configurou.

Ademais, atente-se que este Órgão de Execução elaborou minucioso ajuste, demonstrando a importância da implantação e da devida estruturação, nesta Municipalidade, da Equipe Álcool e Drogas, do CAPS ad II e do NASF 1, fulcrado na legislação vigente e nas Portarias do Ministério da Saúde, as quais trazem de modo pormenorizado as medidas a serem adotadas pelo executado para que efetivamente tenha uma estrutura adequada para atender os infantes e adultos palhocenses.

Porém, até a presente data nenhuma informação ou esclarecimento foi prestado pelo Município de Palhoça, conforme requisitado, sequer se tendo notícia do cumprimento do acordo, ficando evidente o desinteresse do Município de Palhoça, por seu Executivo, em fazê-lo, razão pela qual impõe-se a execução da obrigação de fazer ora proposta. 

   

De mais a mais, registre-se que não basta o executado juntar documentos dizendo que elaborou os projetos mencionados no ajuste e que uns programas estão suprindo a inexistência de outros, sem a devida demonstração da implantação concreta da Equipe Álcool e Drogas, do CAPS ad II e do NASF 1, com estrutura e quadro de funcionários próprios e completos.

Aliás, é oportuno destacar que o executado, ao não dar efetividade às cláusulas pactuadas e ao tentar justificar o não cumprimento integral do ajuste, está demonstrando o mau uso das verbas públicas.

É notório que a política municipal de atendimento aos direitos de crianças e adolescentes deste Município de Palhoça é precária e necessita ser imediatamente adequada, nos termos pactuados no ajustamento de condutas. 

Assim, há que se invocar a tutela jurisdicional, no objetivo de compelir o executado a cumprir integral e fielmente o ajustado, fazendo valer o título executivo extrajudicial de fls. 2/14, no qual já se identificou e se reconheceu o direito.

IV – DOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS:

Infere-se da literalidade do artigo 585, inciso VIII, do Código de Processo Civil que:

Art. 585.  São títulos executivos extrajudiciais: (Redação dada pela Lei nº 5.925, de 1º.10.1973)

[...]

VIII - todos os demais títulos a que, por disposição expressa, a lei atribuir força executiva.

Nesse diapasão, a Lei n. 7.347/1985, que disciplina a ação civil pública, estabelece que os compromissos de ajustamento de condutas possuem eficácia de título executivo extrajudicial, senão veja-se:

Art. 5º  Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).

I - o Ministério Público; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).

[...]

§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.

 Acerca da natureza jurídica do compromisso de ajustamento de conduta, Hugo Nigro Mazzilli leciona que:

"O compromisso de ajustamento de conduta é um título executivo extrajudicial, por meio do qual um órgão público legitimado toma do causador do dano o compromisso de adequar sua conduta às exigências da lei [...] o compromisso de ajustamento de conduta gera um título executivo em favor do grupo lesado, e não em favor do órgão público que o toma. Assim, se necessário, poderá ser executado por qualquer colegitimado à ação civil pública ou coletiva". (A defesa dos interesses difusos em juízo. 23. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 422/423) (sem grifo no original).  

Assim, uma vez verificada a inadimplência, haja vista o não cumprimento, no prazo estipulado, do Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta promovido, o Ministério Público pode requerer a execução desse título executivo extrajudicial.

Nesse sentido, é a judiciosa jurisprudência:

ADMINISTRATIVO - TERMO DE COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA - DESCUMPRIMENTO - MINISTÉRIO PÚBLICO - AJUIZAMENTO DE EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL - POSSIBILIDADE - EXEGESE DO § 6º DO ART. 5º DA LEI N. 7.347/85

O compromisso de ajustamento de conduta possui eficácia executiva, a teor do disposto no § 6º do art. 5º da Lei n. 7.347/85 e no inc. VIII do art. 585 do Código de Processo Civil. Logo, o descumprimento da obrigação nele contida enseja a propositura de execução por quantia certa no tocante à multa cominatória, não descartada a execução específica da obrigação de fazer ou não fazer. (TJSC - Processo: 2010.012856-7 (Acórdão). Órgão Julgador: Terceira Câmara de Direito Público. Data: 03/08/2010) (grifou-se).

Sobre isso, o artigo 566, inciso II, do Código de Processo Civil dispõe que:

Art. 566.  Podem promover a execução forçada:

I - o credor a quem a lei confere título executivo;

II - o Ministério Público, nos casos prescritos em lei.

Portanto, presente o título executivo extrajudicial (fls. 2/14) e demonstrada a inadimplência do executado, que não comprovou o cumprimento de seu dever jurídico, o ajuizamento deste feito é medida que se impõe.

Registre-se que o ajustamento de condutas do caso em tela criou uma série de obrigações de fazer, cuja execução, na forma do Código de Processo Civil, dar-se-á de acordo com o artigo 632 e seguintes, dada a natureza personalíssima da obrigação.

Assevera o artigo 632 do Código mencionado que:

Art. 632.  Quando o objeto da execução for obrigação de fazer, o devedor será citado para satisfazê-la no prazo que o juiz Ihe assinar, se outro não estiver determinado no título executivo.

A legislação pátria estabelece, no que se refere à assunção de obrigações de fazer e não fazer, diante da característica personalíssima da obrigação, a possibilidade (e até mesmo a necessidade) de fixação de mecanismos capazes de promover o célere adimplemento do ajuste.

Dentre os meios de coerção juridicamente admitidos encontra-se a fixação de multa, no escopo de impor ao devedor da obrigação ônus cada vez mais acentuados, no caso de inadimplemento, como forma de desencorajar a mora. A fixação da multa tem o condão de incutir na pessoa do devedor a noção de necessidade de imediato cumprimento daquilo que foi celebrado.

O título executivo extrajudicial em comento prevê a fixação de multa pecuniária, para o executado, em caso de inadimplemento, no valor mensal de R$ 10.000 (dez mil reais), valor que deve ser alterado, já que, vigente a penalidade, desde a formação do título, o executado não se viu compelido a cumprir a sua obrigação.

Assim, o Ministério Público reputa ser imprescindível a fixação de multa, não mais sob a modalidade mensal, mas diária, no valor de R$ 1.000,00 (mil reais) a ser revertida em benefício do Fundo Municipal da Infância e Adolescência de Palhoça (FIA), enquanto não demonstrado o cumprimento integral das obrigações.

No que se refere aos valores devidos da incidência pretérita da multa pactuada, o Ministério Público proporá, em procedimento autônomo, a ação própria.

Dessa forma, no intuito de garantir o cumprimento da prestação positiva (obrigação de fazer), deve ser fixada multa por dia de atraso no cumprimento da obrigação, nos moldes do artigo 645 do Código de Processo Civil: 

Art. 645. Na execução de obrigação de fazer ou não fazer, fundada em título extrajudicial, o juiz, ao despachar a inicial, fixará multa por dia de atraso no cumprimento da obrigação e a data a partir da qual será devida.

Ademais, sabe-se que o agente do Município atua em nome do ente público e é diretamente responsável pela administração.

É sabido também que o Município em si não possui vida, uma vez que é dirigido por gestores.

Assim, o Município de Palhoça possui comandantes que assumem a responsabilidade, no período do mandato, de administrar nos termos das leis e de respeitar eventual decisão judicial prolatada em desfavor do ente público. 

Todavia, não raras vezes aquele que ocupa o cargo público, mesmo conhecedor da existência de multa fixada contra o ente público para o caso de descumprimento de decisão judicial, age com irresponsável descaso, pois sabe que os valores sairão dos cofres públicos, ou seja, recai sobre os cidadãos, já que o administrador público não se sensibiliza com o prejuízo e continua a agir ilegalmente.

A imposição de multa para pagamento pela Fazenda Pública é medida legal, que visa ao cumprimento da decisão. Contudo, como o valor da multa não é suportado pelo agente público, esta circunstância tem gerado o desrespeito das decisões judiciais, além de duplo prejuízo para a população: primeiro porque o agente público não cumpre com suas obrigações; segundo porque o pagamento da multa é feito com dinheiro público.

Diante do descaso referido, o legislador pretendendo dar plena efetividade aos provimentos judiciais relativos às obrigações de fazer, fez constar nos § 5º e 6º do artigo 461 do Código de Processo Civil que:

Art. 461. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou, se procedente o pedido, determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento.  (Redação dada pela Lei nº 8.952, de 1994)

[...]

§ 5º Para a efetivação da tutela específica ou a obtenção do resultado prático equivalente, poderá o juiz, de ofício ou a requerimento, determinar as medidas necessárias, tais como a imposição de multa por tempo de atraso, busca e apreensão, remoção de pessoas e coisas, desfazimento de obras e impedimento de atividade nociva, se necessário com requisição de força policial. 

§ 6º O juiz poderá, de ofício, modificar o valor ou a periodicidade da multa, caso verifique que se tornou insuficiente ou excessiva.

A partir daí novo entendimento doutrinário e jurisprudencial tem sido aplicado e tem permitido melhores resultados, com maior respeito às decisões proferidas.

Inúmeras decisões continuam a fixar a multa, com a diferença de que esta deve ser suportada pelo próprio agente público, pois é totalmente descabido ver a multa recair sobre a pessoa jurídica, quando esta depende da manifestação de vontade da pessoa física que exerce a função pública.

Nesse sentido, necessário se faz mencionar o entendimento de Luiz Guilherme Marioni, que leciona:

“Se a pessoa jurídica exterioriza a sua vontade por meio da autoridade pública, é lógico que a multa somente pode lograr o seu objetivo se for imposta diretamente a agente capaz de dar atendimento à decisão jurisdicional”.

"Não há procedência no argumento de que a autoridade pública não pode ser obrigada a pagar a multa derivada de ação em que foi parte apenas a pessoa jurídica. É que essa multa somente poderá ser imposta se a autoridade pública, que exterioriza a vontade da pessoa jurídica, não der atendimento à decisão. Note-se que a multa somente pode ser exigida da própria autoridade que tinha capacidade para atender à decisão – e não a cumpriu. A tese que sustenta que a multa não pode recair sobre a autoridade somente poderia ser aceita se partisse da premissa – completamente absurda – de que o Poder Público pode descumprir decisão jurisdicional em nome do interesse público." (Técnica Processual e Tutela dos Direitos, São Paulo: RT, 2004, p. 661-662)

Ademais, Ada Pelegrini Grinover, explicando o acima exposto, prescreve o significado do “Contempt of Court”:

 “a prática de qualquer ato que tenda a ofender um juiz ou tribunal na administração da justiça, ou a diminuir sua autoridade ou dignidade, incluindo a desobediência a uma ordem” (GRINOVER, Ada Pelegrini, Abuso do processo e resistência às ordens judiciárias: o contempt of court, Marcha, pp 62/69, especialmente, p. 68, ano 2000).

Portanto, objetivando a credibilidade do Poder Judiciário, do Ministério Público e do próprio termo de compromisso de ajustamento de conduta, este instituto deve ser aplicado nesse caso.

Acerca da aplicação da multa em desfavor do gestor, o egrégio Tribunal de Justiça de Santa Catarina assim decidiu:

APELAÇÃO CÍVEL EM EMBARGOS À EXECUÇÃO. AÇÃO EXECUTIVA FUNDADA EM TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA FIRMADO ENTRE O MINISTÉRIO PÚBLICO E A MUNICIPALIDADE, REPRESENTADA, NO ATO, PELO PREFEITO. OBRIGAÇÃO CONSISTENTE EM CONSTRUIR NOVO ATERRO SANITÁRIO E RECUPERAR A ÁREA DEGRADADA. DESCUMPRIMENTO DO ACORDO. EXECUÇÃO DA MULTA COMINATÓRIA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE DE PARTE. AÇÃO VOLTADA CONTRA A PESSOA FÍSICA DO EX-PREFEITO. CLÁUSULA DE RESPONSABILIDADE PESSOAL. VALIDADE. ANUÊNCIA DE TODAS AS CLÁUSULAS INSERTAS NO TAC. ALEGAÇÃO, OUTROSSIM, DE PRELIMINAR DE IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. NATUREZA JURÍDICA DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. EXEGESE DO ART. 5º, § 6º, DA LEI 7.347/85. PRELIMINARES AFASTADAS. ALEGAÇÃO, NO MÉRITO, DE DIFICULDADES FINANCEIRAS DO MUNICÍPIO, COM INCLUSÃO DO PROJETO NA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA DO EXERCÍCIO FINANCEIRO SEGUINTE, PORÉM NÃO CUMPRIDA PELA GESTÃO ULTERIOR. FATO IRRELEVANTE. CONHECIMENTO DA SITUAÇÃO FINANCEIRA NA ÉPOCA DO COMPROMISSO. DESCUMPRIMENTO VOLUNTÁRIO DO ACORDO VERIFICADO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. 

Conquanto os efeitos jurídicos da obrigação assumida por representante do Poder Público são a este imputados, mostra-se imprópria a alegação de ilegitimidade de parte quando consta no termo de ajustamento de conduta cláusula de responsabilidade pessoal da pessoa natural na eventualidade de descumprimento da obrigação assumida. "A responsabilidade da multa cominatória pelo descumprimento da tutela judicial, autorizada pelo CPC (art. 461, § 2º), recai sobre a pessoa do agente público e não sobre o ente público. (TJSC: Agr.Instr. n. 2002.021115-5, rel. Desembargador Newton Janke, Primeira Câmara de Direito Público, 13 [...] (Processo: 2006.003282-3 (Acórdão). Órgão Julgador: Segunda Câmara de Direito Público. Data: 29/08/2008. Classe: Apelação Cível). 

É essencial aqui a responsabilização pessoal dos gestores, pela omissão estatal, porque o problema relacionado à estruturação e à efetiva implantação dos programas voltados à saúde mental já se arrasta há anos e, mesmo com a ciência acerca da precariedade da situação e a promessa de que a adequação desses espaços seria efetivada, praticamente nada foi feito. 

Assim, como forma de dar efetividade ao provimento jurisdicional, requer o Ministério Público que ao ser cominada multa diária ao Município de Palhoça, seja esta cobrada pessoalmente do Prefeito Municipal (50% da multa imposta) e do Secretário Municipal de Saúde (50% da multa aplicada), diretamente de suas folhas de pagamento, para o caso de não cumprimento integral das cláusulas do ajuste do vertente caso, medida coercitiva esta que pode ser agravada ou alterada, se houver novo descumprimento, nos  moldes do artigo 461, § 5º e § 6º do Código de Processo Civil.

Desse modo, as medidas postuladas anteriormente têm o condão de garantir a efetividade do provimento jurisdicional.

V – DOS PEDIDOS:

Ante todo o exposto, este Órgão de Execução do Ministério Público requer:

1. O recebimento e a procedência desta ação executiva;

2. Que seja liminarmente fixado o prazo de 30 (trinta) dias para que o Município executado cumpra integralmente todos os termos contidos no título executivo extrajudicial (fls. 2/14), a fim de que providencie a estruturação da rede de saúde mental, contratando profissionais para atuação na Equipe Álcool e Drogas e implantando efetivamente o CAPS ad II e o NASF 1 neste Município, nos moldes do Termo de Compromisso de Ajustamento de Condutas que instrui o vertente caso; 

3. Que seja fixada multa diária no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), a ser cobrada pessoalmente do Prefeito Municipal (50% da multa imposta) e do Secretário Municipal de Saúde (50% da multa aplicada), diretamente de suas folhas de pagamento, a ser revertida em benefício do Fundo Municipal da Infância e Adolescência de Palhoça (FIA), para o caso de não cumprimento integral das cláusulas do ajuste do vertente caso, no prazo acima assinalado, com fulcro no artigo 645 do Código de Processo Civil;

4. A citação do Município executado, na pessoa de seu representante legal, para que, no prazo de 30 (trinta) dias, cumpra a obrigação de fazer que assumiu no título executivo extrajudicial (Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta), nos termos do artigo 632 do Código de Processo Civil;

5. A notificação do Prefeito e do Secretário Municipal de Saúde, ambos de Palhoça/SC;

6. que sejam determinadas as medidas judiciais necessárias, para a efetiva obtenção do resultado prático da presente  execução, nos moldes do § 5º do artigo 461 do Código de Processo Civil; 

7.  ao final, seja o Município executado impelido a demonstrar o integral cumprimento das obrigações pactuadas no ajuste de condutas.

Dá-se à causa o valor de R$ 1.000,00 (mil reais).

Palhoça, 22 de outubro de 2012.

Aurélio Giacomelli da Silva

Promotor de Justiça